城市用地分类与规划建设用地标准 [附条文说明] GB50137-2011

3  用地分类

3．1  一般规定

3．1．1  用地分类包括城乡用地分类、城市建设用地分类两部分，应按土地使用的主要性质进行划分。

3．1．2  用地分类采用大类、中类和小类3级分类体系。大类应采用英文字母表示，中类和小类应采用英文字母和阿拉伯数字组合表示。

3．1．3  使用本分类时，可根据工作性质、工作内容及工作深度的不同要求，采用本分类的全部或部分类别。

3．2  城乡用地分类

3．2．1  城乡用地共分为2大类、9中类、14小类。

3．2．2  城乡用地分类和代码应符合表3．2．2的规定。

3．3  城市建设用地分类

3．3．1  城市建设用地共分为8大类、35中类、42小类。

3．3．2  城市建设用地分类和代码应符合表3．3．2的规定。

4  规划建设用地标准

4．1  一般规定

4．1．1  用地面积应按平面投影计算。每块用地只可计算一次，不得重复。

4．1．2  城市(镇)总体规划宜采用1／10000或1／5000比例尺的图纸进行建设用地分类计算，控制性详细规划宜采用1／2000或1／1000比例尺的图纸进行用地分类计算。现状和规划的用地分类计算应采用同一比例尺。 

4．1．3  用地的计量单位应为万平方米(公顷)，代码为“hm2”。数字统计精度应根据图纸比例尺确定，1／10000图纸应精确至个位，1／5000图纸应精确至小数点后一位，1／2000和1／1000图纸应精确至小数点后两位。

4．1．4  城市建设用地统计范围与人口统计范围必须一致，人口规模应按常住人口进行统计。

4．1．5  城市(镇)总体规划应统一按附录A附表的格式进行用地汇总。

4．1．6  规划建设用地标准应包括规划人均城市建设用地面积标准、规划人均单项城市建设用地面积标准和规划城市建设用地结构三部分。

4．2  规划人均城市建设用地面积标准

4．2．1  规划人均城市建设用地面积指标应根据现状人均城市建设用地面积指标、城市(镇)所在的气候区以及规划人口规模，按表4．2．1的规定综合确定，并应同时符合表中允许采用的规划人均城市建设用地面积指标和允许调整幅度双因子的限制要求。

4．2．2  新建城市(镇)的规划人均城市建设用地面积指标宜在(85．1～105．0)m2／人内确定。

4．2．3  首都的规划人均城市建设用地面积指标应在(105．1～115．0)m2／人内确定。

4．2．4  边远地区、少数民族地区城市(镇)以及部分山地城市(镇)、人口较少的工矿业城市(镇)、风景旅游城市(镇)等，不符合表4．2．1规定时，应专门论证确定规划人均城市建设用地面积指标，且上限不得大于150．0m2／人。

4．2．5  编制和修订城市(镇)总体规划应以本标准作为规划城市建设用地的远期控制标准。

4．3  规划人均单项城市建设用地面积标准

4．3．1  规划人均居住用地面积指标应符合表4．3．1的规定。

4．3．2  规划人均公共管理与公共服务设施用地面积不应小于5．5m2／人。

4．3．3  规划人均道路与交通设施用地面积不应小于12．0m2／人。

4．3．4  规划人均绿地与广场用地面积不应小于10．0m2／人，其中人均公园绿地面积不应小于8．0m2／人。

4．3．5  编制和修订城市(镇)总体规划应以本标准作为规划单项城市建设用地的远期控制标准。

4．4  规划城市建设用地结构

4．4．1  居住用地、公共管理与公共服务设施用地、工业用地、道路与交通设施用地和绿地与广场用地五大类主要用地规划占城市建设用地的比例宜符合表4．4．1的规定。

4．4．2  工矿城市(镇)、风景旅游城市(镇)以及其他具有特殊情况的城市(镇)，其规划城市建设用地结构可根据实际情况具体确定。

3  用地分类

3．1  一般规定

3．1．1  为贯彻《中华人民共和国城乡规划法》有关城乡统筹的新要求，本标准设立“城乡用地”分类。“城乡用地”分类的地类覆盖市域范围内所有的建设用地和非建设用地，以满足市域土地使用的规划编制、用地统计、用地管理等工作需求。

本标准提出的“城市建设用地”基于原标准在大类上做了调整，主要包括；为强调城市(镇)政府对基础民生需求服务的保障，合理调控市场行为，将原标准“公共设施用地”分为“公共管理与公共服务设施用地” (A)和“商业服务业设施用地”(B)；为反映城市(镇)生活的基本职能要求，将原标准涉及区域服务的“对外交通用地”和不仅仅为本城市(镇)使用的“ 特殊用地”等归入城乡用地分类，为体现城市规划的公共政策属性，在“居住用地”中强调了保障性住宅用地。

本标准的用地分类按土地实际使用的主要性质或规划引导的主要性质进行划分和归类，具有多种用途的用地应以其地面使用的主导设施性质作为归类的依据。如高层多功能综合楼用地，底层是商店，2～15层为商务办公室，16～20层为公寓，地下室为车库，其使用的主要性质是商务办公，因此归为“商务用地”(B2)。若综合楼使用的主要性质难以确定时，按底层使用的主要性质进行归类。

3．1．2  本标准用地分类体系为保证分类良好的系统性、完整性和连续性，采用大、中、小3级分类，在图纸中同一地类的大、中、小类代码不能同时出现使用。

3．2  城乡用地分类

3．2．1  “城乡用地分类”在同等含义的地类上尽量与《土地利用现状分类》GB／T 21010—2007衔接，并充分对接《中华人民共和国土地管理法》中的农用地、建设用地和未利用地“三大类”用地，以利于城乡规划在基础用地调查时可高效参照土地利用现状调查资料(表1)。

3．2．2  本条文属于强制性条文。表3．2．2“城乡用地分类和代码”已就每类用地的含义作了简要解释，现按大类排列顺序作若干补充说明：

1  建设用地

(1) “城乡居民点建设用地”(H1)与《中华人民共和国城乡规划法》中规划编制体系的市、镇、乡、村规划层级相对应，满足市域用地规划管理的需求。

(2) “公路用地”(H22)的内容与《土地利用现状分类》GB／T 21010—2007衔接，采用国道、省道、县道、乡道作为划分标准。“机场用地”(H24)净空控制范围内的用地应按其地面实际用途归类。 

(3) “区域公用设施用地”(H3)与城市建设用地分类中的“公用设施用地”和“商业服务业设施用地”不重复。其中，水工设施指人工修建的闸、坝、堤路林、水电厂房、扬水站等常水位岸线以上的设施，与《土地利用现状分类》GB／T 21010—2007中的二级类“水工建筑用地”内容基本对应。

(4) “特殊用地”(H4)中“安保用地”(H42)不包括公安局，该用地应归入“行政办公用地”(A1)。

(5) “采矿用地”(H5)与《土地利用现状分类》GB／T21010—2007中的二级类“采矿用地”内容统一，其中，露天矿虽然一般开采后均作回填处理改作他用，并不是土地的最终形式，但是其用地具有开发建设性质，故将其纳入“采矿用地”。

2  非建设用地

(1)“水域”(E1)包括《土地利用现状分类》GB／T 21010—2007一级地类“水域及水利设施用地”除去“水工建筑用地”的地类。

(2)“农林用地”(E2)包括《土地利用现状分类》 GB／T 21010—2007一级地类“耕地”、“园地”、“林地”与二级地类“天然牧草地”、“人工牧草地”、“设施农用地”、“田坎”、“农村道路”。其中，“农村道路”指公路以外的南方宽度不小于1m、北方宽度不小于2m的村间、田间道路(含机耕道)。

(3)“其他非建设用地”(E9)包括《土地利用现状分类》GB／T 21010—2007一级地类“其他土地”中的空闲地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地和一级地类“草地”中的其他草地。

自然保护区、风景名胜区、森林公园等范围内的“非建设用地”(E)按土地实际用途归入“水域”(E1)、“农林用地”(E2)和“其他非建设用地”(E9)的一种或几种。

3．3  城市建设用地分类

3．3．1  本标准的“城市建设用地”与城乡用地分类中的“H11城市建设用地”概念完全衔接。

3．3．2  本条文属于强制性条文。表3．3．2“城市建设用地分类和代码”已就每类用地的含义作了简要解释，现按大类排列顺序作若干补充说明：

1  居住用地

本标准将住宅和相应服务配套设施看作一个整体，共同归为“居住用地”(R)大类，包括单位内的职工生活区(含有住宅、服务设施等用地)。为加强民生保障、便于行政管理，本标准将中小学用地划入“教育科研用地”(A3)。

本标准结合我国的实际情况，将居住用地(R)按设施水平、环境质量和建筑层数等综合因素细分为3个中类，满足城市(镇)对不同类型居住用地提出不同的规划设计及规划管理要求。其中：

“一类居住用地”(R1)包括别墅区、独立式花园住宅、四合院等。

“二类居住用地”(R2)强调了保障性住宅，进一步体现国家关注中低收入群众住房问题的公共政策要求。

“三类居住用地”(R3)在现状居住用地调查分类时采用，以便于制定相应的旧区更新政策。

2  公共管理与公共服务设施用地

“公共管理与公共服务设施用地”(A)是指政府控制以保障基础民生需求的服务设施，一般为非营利的公益性设施用地。其中：

“教育科研用地”(A3)包括附属于院校和科研事业单位的运动场、食堂、医院、学生宿舍、设计院、实习工厂、仓库、汽车队等用地。

“文物古迹用地”(A7)的内容与《历史文化名城保护规划规范》GB 50357—2005相衔接。已作其他用途的文物古迹用地应按其地面实际用途归类，如北京的故宫和颐和园均是国家级重点文物古迹，但故宫用作博物院，颐和园用作公园，因此应分别归到“图书展览用地”(A21)和“公园绿地”(G1)，而不是归为“文物古迹用地”(A7)。

为了保证“公共管理与公共服务设施用地”(A)的土地供给，“行政办公用地”(A1)、“文化设施用地”(A2)、“教育科研用地”(A3)、“体育用地”(A4)、“医疗卫生用地”(A5)、“社会福利用地”(A6)等中类应在用地平衡表中列出。

3  商业服务业设施用地

“商业服务业设施用地”(B)是指主要通过市场配置的服务设施，包括政府独立投资或合资建设的设施(如剧院、音乐厅等)用地。其中：

“其他商务用地”(B29)包括在市场经济体制下逐步转轨为商业性办公的企业管理机构(如企业总部等)和非事业科研设计机构用地。

4  工业用地

“工业用地”(M)包括为工矿企业服务的办公室、仓库、食堂等附属设施用地。

本标准按工业对居住和公共环境的干扰污染程度将“工业用地”(M)细分为3个中类。界定工业对周边环境干扰污染程度的主要衡量因素包括水、大气、噪声等，应依据工业具体条件及国家有关环境保护的规定与指标确定中类划分，建议参考以下标准执行(表2)。

5  物流仓储用地

由于物流、仓储与货运功能之间具有一定的关联性与兼容性，本标准设立“物流仓储用地”(W)，并按其对居住和公共环境的干扰污染程度分为3个中类。界定物流仓储对周边环境干扰污染程度的主要衡量因素包括交通运输量、安全、粉尘、有害气体、恶臭等。

6  道路与交通设施用地

“城市道路用地”(S1)不包括支路以下的道路，旧城区小街小巷，胡同等分别列入相关的用地内。为了保障城市(镇)交通的基本功能，应在用地平衡表中列出该中类。

“城市轨道交通用地”(S2)指地面以上(包括地面)部分且不与其他用地重合的城市轨道交通线路、站点用地，以满足城市轨道交通发展建设的需要。

“交通枢纽用地”(S3)包括枢纽内部用于集散的广场等附属用地。

“交通场站用地”(S4)不包括交通指挥中心、交通队用地，该用地应归入“行政办公用地”(A1)。“社会停车场用地”(S42)不包括位于地下的社会停车场，该用地应按其地面实际用途归类。

7  公用设施用地

“供电用地”(U12)不包括电厂用地，该用地应归入“工业用地”(M)。“供燃气用地”(U13)不包括制气厂用地，该用地应归入“工业用地”(M)。“通信用地”(U15)仅包括以邮政函件、包件业务为主的邮政局，邮件处理和储运场所等用地，不包括独立地段的邮政汇款、报刊发行，邮政特快、邮政代办、电信服务、水电气热费用收缴等经营性邮政网点用地，该用地应归入“其他公用设施营业网点用地”(B49)。“环卫用地”(U22)包括废旧物品回收处理设施等用地。 

8  绿地与广场用地

由于满足市民日常公共活动需求的广场与绿地功能相近，本标准将绿地与广场用地合并设立大类。

“公园绿地”(G1)的名称、内容与《城市绿地分类标准》CJJ／T85-2002统一，包括综合公园、社区公园、专类公园，带状公园、街旁绿地。位于城市建设用地范围内以文物古迹、风景名胜点(区)为主形成的具有城市公园功能的绿地属于“公园绿地”(G1)，位于城市建设用地范围以外的其他风景名胜区则在“城乡用地分类”中分别归入“非建设用地”(E)的“水域”(E1)，“农林用地”(E2)以及“其他非建设用地”(E9)中。为了保证市民的基本游憩生活需求，应在用地平衡表中列出该中类。

“防护绿地”(G2)的名称、内容与《城市绿地分类标准》CJJ／T85—2002统一，包括卫生隔离带、道路防护绿地、城市高压走廊绿带、防风林、城市组团隔离带等。

“广场用地”(G3)不包括以交通集散为主的广场用地，该用地应归入“交通枢纽用地”(S3)。

园林生产绿地以及城市建设用地范围外基础设施两侧的防护绿地，按照实际使用用途纳入城乡建设用地分类“农林用地”(E2)。

4  规划建设用地标准

4．1  一般规定

4．1．4  城市建设用地在现状调查时按现状建成区范围统计，在编制规划时按规划建设用地范围统计。多组团分片布局的城市(镇)可分片计算用地，再行汇总。

4．2  规划人均城市建设用地面积标准

4．2．1  本条文属于强制性条文。通过各项因素对人均城市建设用地面积指标的影响分析，发现人口规模、气候区划两个因素对于人均城市建设用地面积的影响最为显著，因此本标准选择人口规模、气候区划两个因素进一步细分城市(镇)类别并分别进行控制。 

本标准气候区参考《城市居住区规划设计规范》GB 50180—93(2002年版)的相关规定，结合全国现有城市(镇)特点，分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ以及Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ两类。

本标准的人均城市建设用地面积指标采用“双因子”控制，“双因子”是指“允许采用的规划人均城市建设用地面积指标”和“允许调整幅度”，确定人均城市建设用地面积指标时应同时符合这两个控制因素。其中，前者规定了在不同气候区中不同现状人均城市建设用地面积指标城市(镇)可采用的取值上下限区间，后者规定了不同规模城市(镇)的规划人均城市建设用地面积指标比现状人均城市建设用地面积指标增加或减少的可取数值。

基于现状用地统计资料的分析，依据节约集约用地的原则，本标准将位于Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ气候区的城市(镇)规划人均城市建设用地面积指标的上下限幅度定为(65．0～115．0)m2／人， 将位于Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ气候区的城市(镇)规划人均城市建设用地面积指标的上下限幅度定为(65．0～110．0)m2／人。

本标准确定“允许调整幅度”总体控制在(-25．0～ 20．0)m2／人范围内，未来人均城市建设用地面积除少数新建城市(镇)外，大多数城市(镇)只能有限度地增减。在具体确定调整幅度时，应本着节约集约用地和保障、改善民生的原则，根据各城市(镇)具体条件优化调整用地结构，在规定幅度内综合各因素合理增减，而非盲目选取极限幅度。

以下是举例详细说明：

(1)西北某市所处地域为Ⅱ气候区，现状人均城市建设用地面积指标64．1m2／人，规划期末常住人口规模为50．0万人。对照本标准表4．2．1，规划人均城市建设用地面积取值区间为(65．0～85．0)m2／人，允许调整幅度为＞0．0m2／人，因此规划人均城市建设用地面积指标可选(65．0～85．0)m2／人。

(2)华南某市所处地域为Ⅳ气候区，现状人均城市建设用地面积指标95．0m2／人，规划期末常住人口规模为95．0万人。对照本标准表4．2．1，规划人均城市建设用地面积取值区间为(85．0～105．0)m2／人，允许调整幅度为(-10．0～10．0)m2／人，因此规划人均城市建设用地面积指标可选(85．0～105．0)m2／人。

(3)华东某市所处地域为Ⅲ气候区，现状人均城市建设用地面积指标119．2m2／人，规划期末常住人口规模为75．0万人。对照本标准表4．2．1，规划人均城市建设用地面积取值区间为≤110．0m2／人，允许调整幅度为＜0．0m2／人，因此规划人均城市建设用地面积指标不能大于110．0m2／人。

4．2．2  本条文属于强制性条文。新建城市(镇)是指新开发城市(镇)，应保证按合理的用地标准进行建设。新建城市(镇)的规划人均城市建设用地面积指标宜在(95．1～105．0)m2／人内确定，如果该城市(镇)不能满足以上指标要求时，也可以在(85．1～95．0)m2／人内确定。

4．2．3  本条文属于强制性条文。由于首都的行政管理、对外交往、科研文化等功能较突出，用地较多，因此，人均城市建设用地面积指标应适当放宽。

4．2．4  本条文属于强制性条文。我国幅员辽阔，城市(镇)之间的差异性较大。既有边远地区及少数民族地区中不少城市(镇)，地多人少，经济水平低，具有不同的民族生活习俗；也有一些山地城市(镇)，地少人多；还存在个别特殊原因的城市(镇)，如人口较少的工矿及工业基地、风景旅游城市(镇)等。这些城市(镇)可根据实际情况，本着“合理用地、节约用地、保证用地”的原则确定其规划人均城市建设用地面积指标。

4．2．5  本条文属于强制性条文。对规划人均城市建设用地指标提出远期控制标准，是为了保障城市(镇)社会经济发展、人口增长与土地开发建设之间的长期协调性，促进城市(镇)节约集约使用土地，防止城市(镇)用地的盲目扩张，而且对于节省城市(镇)基础设施的投资，节约能源，减少运输和整个城市(镇)的经营管理费用，都具有重要意义。

4．3  规划人均单项城市建设用地面积标准

4．3．1  本条文属于强制性条文。本标准人均居住用地面积指标按照Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ气候区以及Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ气候区分为两类分别控制。人均居住用地面积水平主要与人均住房水平及住宅建筑面积密度有关。参照住房和城乡建设部政策研究中心《全面建设小康社会居住目标研究》中2020年城镇人均住房建筑面积35．0m2／人的标准，根据《城市居住区规划设计规范》GB 50180—93(2002年版)关于住宅建筑密度、住宅用地比例的相关规定，推导归纳Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ气候区的人均居住区用地面积最低值为(30．0～40．0)m2／人，Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ气候区的人均居住区用地面积最低值为(25．0～38．0)m2／人。

在此基础上，由于“居住用地”(R)不包括中小学用地，根据《城市居住区规划设计规范》GB 50180—93(2002年版)中人均教育用地(1．0～2．4)m2／人的要求，本标准综合确定Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ气候区的人均居住用地面积指标为(28．0～38．0)m2／人，Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ气候区的人均居住用地面积指标为(23．0～36．0)m2／人。

4．3．2  本条文属于强制性条文。本标准基于《城市公共设施规划规范》GB 50442—2008关于原标准“行政办公用地”、“商业金融用地”、“文化娱乐用地”、“体育用地”、“医疗卫生用地”、“教育科研设计用地”、“社会福利用地”人均指标的相关规定以及《城市居住区规划设计规范》GB 50180—93(2002年版)关于人均教育用地指标的规定，综合确定人均公共管理与公共服务设施用地面积不低于5．5m2／人。

4．3．3  本条文属于强制性条文。“道路与交通设施用地”(S)的人均指标由“城市道路用地” (S1)、“城市轨道交通用地”(S2)、“交通枢纽用地”(S3)、“交通场站用地”(S4)以及“其他交通设施用地”(S9)5部分人均指标组成。本标准根据近年采国内52个城市(镇)总体规划用地资料的分析研究，参考相关交通规范综合确定人均道路与交通设施用地面积最低不应小于12．0m2／人，具体细分指标为：人均城市道路用地面积最低按10m2／人控制，人均交通枢纽用地最低按0．2m2／人控制，人均交通场站用地最低按1．8m2／人控制。

对于人口规模较大的城市(镇)，由于公共交通比例较高，高等级道路比例相对较高，人均道路与交通设施用地面积指标低限应在此基础上酌情提高。

4．3．4  本条文属于强制性条文。《国家园林城市标准》规定园林城市人均公共绿地最低值在(6．0～8．0)m2／人之间。2007年制定的《国家生态园林城市标准》提出人均公共绿地12m2／人应该是今后城市(镇)努力要达到的一个目标。本标准确定以10m2／人作为人均绿地与广场用地面积控制的低限，为了维护好城市(镇)良好的生态环境，并提出人均公园绿地面积控制的低限为8m2／人。

4．3．5  本条文属于强制性条文。对居住用地、公共管理与公共服务用地、道路与交通设施用地、绿地与广场用地的单项人均城市建设用地指标提出低限标准的规定，是为了使得每个居民所必需的基本居住、公共服务、交通、绿化权利得到保障。

4．4  规划城市建设用地结构

4．4．1  “城市建设用地结构”是指城市(镇)各大类用地与建设用地的比例关系。对城市(镇)各项用地资料统计表明，“居住用地”(R)、“公共管理与公共服务设施用地”(A)、“工业用地”(M)、“道路与交通设施用地”(S)、“绿地与广场用地”(G)5大类用地占城市建设用地的比例具有一般规律性，本标准综合研究确定比例关系，对城市(镇)规划编制、管理具有指导作用，在实际工作中可参照执行。其中，规模较大城市(镇)的“道路与交通设施用地”(S)占城市建设用地的比例宜比规模较小城市(镇)高。

4．4．2  工矿城市(镇)、风景旅游城市(镇)等由于工矿业用地、景区用地比重大，其用地结构应体现出该类城市(镇)的专业职能特色。